Mamadú Mudjataba Baldé: Dívida pública, um debate Conjuntural ou um desafio estrutural?

O impacto do Covid-19 empurrou os países a uma profunda recessão, maior que a recessão provocada pela crise de subprime. Os números dos impactos ainda são previsionais e o lapso temporal dos choques é incerto, o que, de certo modo, constitui um desafio suplementar na definição de políticas macrofiscais e ou monetárias adequadas para minimizar os choques. Este desafio é mais complexo nos países onde existe uma diminuta capacidade de mobilização de recursos interiores e importante restrição orçamental.

Em termos gerais, os choques advindos do Covid-19 tanto na demanda agregada como na oferta agregada obrigam os países, sobretudo os menos avançados, a lidar inteligentemente com os trades off entre a recessão, consequente redução na arrecadação de impostos e a necessidade de efetuar realocações orçamentais para reforçar o sistema de saúde, tendo em conta a necessidade de aumentar o gasto público para os efeitos de estimulo e relance da economia, decorrente da imperiosa necessidade de gerir a dívida pública dentro dos limites sustentáveis.

A Guiné-Bissau sendo uma pma (Paises Menos Avançados) inserida na UEMOA terá que resolver a equação de, como aumentar as alocações financeiro-orçamentais para o setor de saúde, de modo a aumentar a capacidade de resposta das estruturas envolvidas no combate ao Covid-19 e, ao mesmo tempo, adotar medidas políticas e orçamentais contra cíclicas com vista à manutenção da dinâmica econômica num momento de recessão econômica, sem que isso implique o agravamento da dívida pública.

Para efeitos de enquadramento, é importante compreender o processo de endividamento no âmbito público, e especificamente no âmbito da administração central. Mas antes, é crucial compreender o défice fiscal. A dívida pública, passivos em forma da dívida, que obriga o devedor a efetuar a favor do credor um pagamento ou pagamentos de juros e principal numa data ou em datas futuras, em princípio, nasce do défice fiscal ou acumular de défices (vide o gráfico nº 1).

Quando o governo gasta mais do que arrecada em impostos e taxas para financiar as despesas públicas (acima da linha) incorre-se, incontestavelmente, em défice. Pois, isso demonstra que a dívida pública nasce da necessidade de financiamento do défice orçamental, que pode dar azo a dívidas fundadas, de médio longo prazo, para colmatar a necessidade de aumento de despesas de capital ou de estimulo à economia em momentos de recessão etc. e, igualmente, em dívidas advenientes da necessidade de financiamento do défice de tesouraria, normalmente denominadas de dividas flutuantes e que são de curto prazo.

Gráfico nº 1. Evolução do défice e o seu financiamento 2006-2019

Fonte: Banco Mundial e cálculos do autor.

Os impactos do Covid-19 no curto prazo são observáveis e até quantificáveis. Porém, os impactos poderão ser sentidas no longo prazo pelo facto dos esforços orçamentais atuais concorrerem para o aumento dos desafios da gestão da dívida pública no médio e longo prazo. Pois, mesmo o alívio de juros da dívida por parte de alguns parceiros multilaterais permitirá, no curto prazo, a criação de folga fiscal, mas não terá impacto suficiente para reduzir o stock da dívida pública. Contudo, é necessário ressalvar que o aumento do stock da dívida pública não é influenciado somente pelos agregados fiscais, neste caso, pelos sucessivos défices, porque também é influenciado por alguns indicadores macroeconômicos e monetários como, por exemplo, aumento da taxa de juros, a inflação, câmbio; sem esquecer ainda do crescimento econômico real que influencia o aumento ou redução do stock da dívida. Mas, não é o nosso objetivo neste artigo analisar e avaliar os efeitos decorrentes das situações que acabamos de descrever.

É difícil avaliar a liberdade que as autoridades nacionais têm para elevar os gastos ou reduzir os impostos. Trata-se de uma questão crucial durante períodos de desaceleração econômica, quando o governo é chamado a estimular a economia. Sejam quais forem as circunstâncias, para que essa resposta seja útil, ela precisa vir na forma de uma estimativa do “espaço fiscal”, ou da margem que os países têm para aumentar temporariamente seus déficits orçamentários sem prejudicar seu acesso aos mercados nem a sustentabilidade da dívida. Quando um governo busca elevar os gastos ou reduzir os impostos temporariamente, precisa analisar se conseguirá financiar a consequente brecha no orçamento sem correr o risco de solapar a saúde das finanças públicas no longo prazo.

Neste momento, o Fundo Monetário Internacional (FMI) prevê o aumento do défice fiscal e a dívida pública a nível global, aumentos esses potenciados pelo Covid-19. No caso da Guiné-Bissau, o défice orçamental poderá elevar-se muito acima dos critérios de convergência da UEMOA de <=-3%, enquanto que e a dívida pública referente ao período de 2019, de acordo com dados do Banco Mundial (BM), foi de 68,9% do PIB e tudo indica que em 2020 estará acima do critério de convergência da UEMOA para a dívida que é de <=70% do PIB.

Convém relembrar que a Guiné-Bissau beneficiou de um alívio da dívida em 1,2 mil milhões de USD em 2010 ao abrigo da iniciativa HIPC ( BM e FMI), de acordo com os dados da fiscal monitor do FMI o total do endividamento público saiu d 159% do PIB em 2009 para 45% em 2010 . Tem sido constatado, desde então, que por falta de uma estratégia nacional clara sobre o endividamento, a dinâmica da divida pública tem seguido um ritmo de aumento constante e preocupante, pelo que, se formos fazer a correlação entre os investimentos e a variação da dívida poderemos chegar à conclusão que o endividamento público pode não estar a respeitar a regra de ouro de finanças públicas que desaconselha a contração de empréstimos para financiar as despesas de funcionamento, algo que aprofundaremos com evidencias factuais nos próximos artigos.

Gráfico nº 2. Evolução do Stock da Dívida em termos do PIB p.c de 2005-2019

Fonte: Banco Mundial e cálculos do autor.

Tudo isso revela que o país está há muito tempo a conviver com aumentos constantes, salvo a melhoria no ano 2017(vide grafico1), da dívida pública sem que nada esteja a ser feito, em termos estruturais, para inverter esta tendência. Mas mesmo assim é preciso evitar o efeito bola de neve e reduzir os riscos da sustentabilidade das finanças públicas optando por soluções de endividamento menos onerosas, realizando, preferencialmente, empréstimos concessionais, e evitar deste modo os que seriam mais onerosos para o Estado.
Claro está que a conjuntura atual potência em qualquer latitude o endividamento, mas, mesmo assim, no caso da Guiné-Bissau, as medidas para solucionar este problema devem ser rigorosamente contextualizadas, através de respostas inseridas numa estratégia de reforma e restruturação.

Mamadú Mudjataba Baldé Economista

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